——以半導體技術攻關為考察對象
中國網/中國發展門戶網訊 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）提出“制定科技強國行動綱要，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“加快建設創新型國家，強化國家戰略科技力量，健全德系車材料國家實驗室體系，構建水箱精社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。圍繞何為“新型舉國體制”，國內學術界開展了廣泛探討，并對國外科技領域“舉國體制”模式進行了考察。有學者將科技領域“舉國體制”模式總結為蘇聯“動員式”模式、美國“大科學工程”項目模式和日本“產學官”合作模式3類，并認為日本“產學官”合作模式是中國構建科技領域“舉國體制”的策略選擇。學界常列舉日本“超大規模集成電路（VLSI）研究開發項目”“第五代計算機研發項目”作為日本“產學官”合作模式的典型案例。
不同學者對“舉國體制”內涵和特征的解讀存在差異，對日本技術攻關做法是否屬于“舉國體制”存在不同認識。有學者認為，“舉國體制”本質是一種任務攻關體制，無關社會主義制度或資本主義制度，無關計劃體制或市場經濟體制，只與完成重大任務的實際需要有關。本文從科技領域“舉國體制”內涵特征出發，選取日本半導體技術攻關作為案例，從實證角度考察其做法是否體現“舉國體制”特征，以此論證日本科技領域是否存在“舉國體制”，并對其特點和相關經驗進行總結，從而加深國內對日本技術攻關模式的研究與認識，以期能夠為我國完善科技領域“舉國體制”提供一些參考借鑒。
“舉國體制”的基本特征
從現有研究來看，學者普遍認為，科技領域“舉國體斯柯達零件制”是指面向國家重大戰略需求，為完成特定科技攻關任務，而采用的一種組織模式和運行機制。本文選取學界討論集中的4個視角來提煉“舉國體制”的特征：任務目標—參與主體—實施機制—資源保障。
任務目標具有戰略性、緊迫性
科技領域“舉國體制”體現國家戰略目標。“舉國體制”是國家為實現特定戰略性目標汽車零件進口商或任務，統一動員和調配全國相關資源和力量，推動并實現這一特定目標的工作體系和運行機制。對于“特定戰略性目標或任務”，學界常用“國家目標”“國家科技戰略目水箱水標”“國家利益”“國家意志”等來表Porsche零件述。在國家發展的不同時期，戰略性目標和任務也隨之改變，但該戰略目標一定具有明確性和緊迫性。通過“舉國體制”的設計，在短時間內完成目標任務，以求在一定領域快速實現國家意志。這種緊迫性在科技領域尤其表現為關鍵戰略領域的后發趕超，如“兩彈一星”、研發高精尖技術、關系未來戰略制高點的前沿技術、“卡脖子”的產業共性技術、重大裝備等產業短板、事關國家安全的重大戰略領域。
參與主體具有多元性、規模性
科技領域“舉國體制”參與主體屬性多元且具有一定規模。為實現某種具有集體價值的目標，“舉國體制”形成政府、市場、社會、個人等多元主體協同配合的參與格局，其根本特點是把國內社會分工不同、性質不同的行動主體動員起來，以完成任何某一類行動主體都不可能單獨完成的任務。這種廣泛參與性體現在2個方面：參與主體類型的多元性。表現為政府、企業、高校、科研機構、社會組織、個人等主體共同參與，以最大限度地調動和激發各方主體的積極性和創造性，把社會分工不同、性質不同的主體動員起來。參與主體的數量具有規模性。采用“舉國體制”的一個重要原因是實現特定戰略目標對資源的需求量較大，巨量級的資源調撥需要動員和調配大規模的力量，以彌補一般常規做法在資源“條塊分割”、資源碎片化或動員有限性的困境。
實施機制具有組織性、系統性
“舉國體制”的有效運行需要建立具有高度組織性、協調性的分工和協同體制。這種組織協調性主要體現在2個層面：縱向的統籌機制。中國特色社會主義制度具有中國共產黨領導的最大優勢和集中力量辦大事的核心優勢，這是當代中國發展進步的根本制度保障。“舉國體制”強調“科學統籌”，即，黨進行統一籌劃安排，對資源進行調配和整合，統籌推進各項工作，充分體現黨總攬全局、協調各方的重要作用。橫向的分工機制。政福斯零件府發揮戰略性指導作用，依靠政府、市場和社會的良性互動，開展舉國范圍的分工協作以達成最終目標。同時，要動態看待政府與其他主體，尤其是政府與市場主體之間的關系，這可能是傳統舉國體制與新型舉國體制的重要差異之一。
資源投入具有集中性、多樣性
“舉國體制”在資源投入上具有“舉國”特征。“舉國體制”就是要解決各類資源分散的局限性，凝聚多方資源力量，為實現特定目標和專門事務提供超量的經費和其他資源。國家重大項目通常是構建“舉國體制”的重要抓手，以國家重大項藍寶堅尼零件目為平臺，動員和調配全國范圍內的多種和大規模優勢資源，調動和發揮各方面創新力量，形成開放合作、協同攻關的格局。需要注意的是，投入資源多少不單純是投入財政或資金的數量規模，資源投入側重多樣性，包括人力和人才資源，基礎理論、技術工藝等知識資源，以及科研儀器、大型設備、科研數據、技術情報等多元資源要素。
綜上所述，基于對已有文獻的分析，本文認為科技領域“舉國體制”是指：基于最高層對科技發展作出的戰略決策，在國家最高意志指導下，政府、市場、社會等多元主體共同參與、協調互補，運用科學的組織管理方式和分工機制，依托國家重大項目，動員調配多元創新要素投入的一種科技任務攻關模式。科技領域“舉國體制”具有任務目標層面的戰略性、緊迫性；參與主體層面的多元性、規模性；實施機制層面的組織性、系統性，以及資源保障層面的集中性和多樣性特征。
日本半導體技術攻關模式考察
日本技術攻關“舉國體制”術語溯源
根據日本科技領域官方史料記載，日語語境下的“有機開發體制”（有機的開発體制）、“整合推進體制”（整合的に進め得る體制）表示在國家宏觀戰略和財政資金資助下，政府、學術界、產業界等多元主體廣泛參與的一種科技研發體制。“有機開發體制”和“整合推進體制”在詞源及內涵上與我國“舉國體制”具有高度相近性，為我們研究日本“舉國體制”提供了基本的合理性支撐。“有機開發體制”，是指“處于技術追趕階段的日本，為縮短與領先國家之間的技術差距，聚焦對國民經濟重要且緊急必要的先導性大型工業技術，對那些需要較大研發投入和較長研發周期，且伴隨較大失敗風險，民營企業無法自主開展研發的技術領域，由國家負擔所需資金，國立科研機構、產業界、學界多元主體密切合作、協力攻關的一種計劃性、有效率的研發活動”。“整合推進體制”，著眼于科技體制改革，即，“鑒于日本在科技領域研究自主性、創造性方面存在不足，各省廳、各機構存在部門本位主義，影響研發實施的綜合性和實施效果……為克服這些問題，明確‘官民’責任及大學、國立科研機構等機構的職能定位，確立‘整合推進體制’，促進‘產學官’合作，提升民間研發活力，實施更具效率和有重點的研究開發”。日本學者將“整合推進體制”進一步詮釋為，在國家戰略指引下，全面改革科技體制，提升民間研發活力，推進“產學官”多元主體有機合作，以推進先端技術研發為核心目標，實施國家大規模研發項目的研究開發體制。可以說，“有機開發體制”“整合推進體制”在任務目標戰略性、參與主體多元性、組織協調性及資源投入集中性等方面，與我國學界探討的“舉國體制”具有高度一致性。
此外，“產學官合作”（産學官連攜）表示產業界、學術界、政府3類主體間的一種互動合作關系，是推進“有機開發體制”和“整合推進體制”實施的核心組織機制。其中，“官”一般是指提供財政資助的政府行政機構。在特定歷史時期，基于與政府之間的行政附屬關系，國立科研機構也部分發揮了“官”的職能，例如，早期的日本通產省工業技術院就可以輔助政府發揮協調管理職能。“學”代表大學和國立（公立）科研機構，“產”主要指產業界各類主體。
日本半導體技術攻關“舉國體制”考察
日本在二戰前、后工業化發展基礎上，形成了由半導體制造、半導體設備和半導體材料組成的全產業鏈。1966—1989年，日本為應對市場開放帶來的沖擊，以及美國企業侵吞本國市場的風險，以通產省（現“經產省”）為首的政府部門圍繞提升日本國產計算機自給率，攻克半導體核心技術，先后部署了近10項研發項目（表1），舉國投入超3 000億日元。以這些研發項目為平臺，在日本政府及國立科研機構的協調組織下，計算機制造廠商作為主要實施者，動員上游設備廠商、材料廠商、軟件設計廠商等多家企業，與大學、科研機構等主體開展有效合作，共同締造了日本半導體技術在20世紀80年代的崛起。本文對日本半導體技術攻關的具體做法進行考察，在歸納總結其主要特征的基礎上，論證其實施模式是否屬于“舉國體制”。
表1 日本半導體技術相關政府研發項目情況統計（20世紀60—90年代）
Table 1 Statistics on government R&D projects related to semiconductor technology (1960s—1990s)
任務緊迫、目標明確，為快速實現計算機產業趕超
二戰后，日本通過引入國外先端技術、實施改良式創新，以及通過制定關稅壁壘、出口限制、政府采購等Benz零件扶持政策，日本計算機產業的進口依存度由1961年的69%下降到1965年的37%，1968年進一步下降到21%，到1969年，日本國內國產計算機的使用規模開始反超國外機型。伴隨日本國力提升，以及國外對日本市場的覬覦，日美頻繁爆發貿易摩擦。多重壓力下，日本內閣不得已推出一系列貿易自由化政策。面對美國IBM公司等計算機廠商未來對日本國內市場的侵吞，如何在有限時間內，提升本國計算機產業的國際競爭力，成為日本各界關切的緊迫任務。
聚焦半導體關鍵部件，以半導體核心技術為突破口，打造計算機產業競爭優勢，成為日本尋求趕超的選擇。由于以集成電路（IC）、大規模集成電路（LSI）為代表的半導體產品是決定計算機性能的關鍵部件，因此，在有限時間內實現計算機產業趕超，需重點提升半導體器件相關技術的競爭力。1976年日本通產省“超大規模集成電路（VLSI）技術研發項目”，就是在這一路線下，聚焦半導體技術研發，以此撬動計算機產業競爭優勢而部署的研發項目。可以發現，為應對即將到來的國際競爭沖擊，日本在戰略層面體現了適時調整和逐步聚焦的動態性，以技術促產業，以技術保產業，為實現計算機產業趕超，聚焦半導體核心技術研發，通過技術打造產業“非對稱優勢”，體現了其趕超邏輯。
多元主體廣泛參與，突出企業的技術研發主體地位
為聚焦半導體技術攻關，自1966年，日本通產省、郵政省等政府部門相繼部署了多項研發項目。總結臺北汽車材料來看，這些項目體現兩大特征：國立科研機構、大學、企業多元主體共同參與、密切協作。半導體制造工藝復雜、研發投入較高，需要電子學、化學、機械等多學科奧迪零件知識，以及光學技術、真空技術、高頻技術等支撐，客觀決定了需要不同主體開展聯合攻關。以步進式光刻機為例，其最終成功上市得益于日本通產省工業技術院（電子技術綜合研究所）在“汽車材料電子束繪圖裝置”上的理論推進，及其與企業主體的聯合試做。實施“大企業本位”的研究開發體制。半導體技術具有明確的市場需求導向，旨在提升終端產品性能油氣分離器改良版，贏得市場認可。因保時捷零件此，研發項目汽車材料報價由日本六大計算機制造廠商（株式會社日立制作所、富士通株式會社、東芝株式會社、日本電氣株式會社、沖電氣株式會社、三菱電機株式會社）牽頭實施，使技術研發成果與產業化目標緊密結合。這種由領軍大企業主導技術研發的模式，日本學者將其總結為“大企業本位Skoda零件的研究開發體制”。從研發經費分配來看，政府資金側重資助企業。Audi零件例如，日本通產省“超高性能電子計算機項目”（1966—1972年）5年總計投入100億日元，其中，15億日元分配給工業技術院電機試驗所，其余85億日元分配給株式會社日立制作所、日本電氣株式會社、日本軟件株式會社3家企業。
重視組織協調，國立科研機構在研發和管理上體現“雙重職能”
在共同研發活動實施中，日本國立科研機構體現2種不同職能。研發實施層面，開展基礎和應用研究，這是推動技術產業化應用的重要主體。作為開展應用研究的“先鋒隊”，日本國立科研機構與企業長久以來保持著密切的合作關系。按照日本學者的描述，企業技術人員經常出入日本通信省電氣通信研究所等國立科研機構，而科研機構的科研人員對企業技術人員給予技術指導和建議也是日常景象。在組織管理層面，協助政府承擔項目組織協調、管理等職能。國立科研機構自身具備3大優勢——專業技術性、立場中立性、政府所屬性，因此能夠在協調企業競爭沖突關賓士零件系、發揮專業技術強項、減輕政府項目組織管理成本等方面發揮積極作用。
日本國立科研機構的“雙重職能”在1976年“超大規模集成電路（VLSI）技術研發項目”中得到顯著體現。該汽車冷氣芯項目成立的“共同研究所”由工業技術院電子技術綜合研究所的垂井康夫擔任所長。共同研究所由5家具有競爭關系的計算機制造廠商（株式會社日立制作所、富士通株式會社、東芝株式會社、日本電氣株式會社、三菱電機株式會社）平均每家20多名研究人員在同一地方集中開展長達4年的合作研究。共同研究所的代表性成果是成功研制了電子束繪圖裝置和步進式光刻機，其中日本國立科研機構在基礎理論突破方面發揮了重要作用。此外，在共同研發中不同廠商由于存在競爭關系，難以實現開誠布公地合作，在所長垂井康夫的組織帶領下，其以國立科研機構的中立身份，經過多輪研究，最終將共同研究所的研發主題定位為各家制造廠商都具有強烈需求的“基礎性·共通性”技術領域。所謂“基礎性”，是指不局限于各公司已有的專門技術，而是各公司所需求的底層技術；所謂“共通性”是指該技術的應用能夠滿足各公司所共通的開發需求。并最終將研發聚焦在“微臺北汽車零件細加工裝置開發”和“硅晶圓片”兩大主題。前者實現了制造廠商之間的研發合作，后者實現了制造廠商與半導體設備等上游企業之間的研發合作。正是源于日本國立科研機構在專業技術和立場使命上具備的先天優勢，才得以保障其決策獲得最終成功。
日本政府確立技術遴選汽車零件標準，旨在提升產業界技術研發水平
以日本通產省為首主導實施的諸多產業振興舉措，堪稱推動日本半導體技術發展的“護航艦”。1961年，日本通產省明確提出政府資助指導方針：為提升國際競爭力，必須構建官民協調的研究推進體制，發揮民間企業的研發積極性，遴選和確立國家資助的重點技術研發項目。具體來說，遴選標準主要包括：緊迫性，該技術研發對于改善產業結構、強化國際競爭力等極為重要且迫切需要；先導性和波及性，該技術研發對于提升產業技術具有顯著貢獻，具有技術波及性；大規模資金或較長研發周期，實施該技術研發需要大規模資金或長期的研發時間，且伴有較大失敗風險，產業Bentley零件界無法單獨實施；研發目標的可明確性，該技術的研發目標可預見、可明確，實現該目標的技術方法具有技術可行性；多主體參與必要性，實施該技術研發，需要集結國立科研機構、產業界、學術界等多元主體資源和力量。
在項目設德系車零件定和評價標準中，日本政府突出強調研發成果對產業和技術所產生的波及效果或帶動效果。比如，在“超高性能電子計算機汽車空氣芯”項目設定之初，就明確其研發目標是制造出具有全球代表性的大型商用計算機，并在該技術領域打造全球領先優勢。該項目在完成時，包括LSI、設計自動化系統、自動試驗系統等諸多基礎技術被研發出來，這些技術不僅在性能穩BMW零件定性、可信賴性等方面得到很高評價，對其他諸多技術領域的波及效果更是無法估量，而這種技術波及效果正是日本部署共同研發項目最為關注的研發成果。
結論與啟示
以上在歸納總結“舉國體制”內涵特征的基礎上，通過對日本半導體技術攻關的考察，可以發現，日本為提升本國計算機產品性能，應對即將到來的國際化競爭，在明確的戰略目標指導下，調動國立科汽車機油芯研機構、企業、大學等多元主體廣泛參與，在構建主體間協調機制和政府持續投入保障的基礎上，最終贏得了國際競爭優勢，一些關鍵技術至今維持領先的國際地位。日本的這一做法已經具有“舉國體制”的基本特征。這也進一步證實，“舉國體制”是一種與完成重大任務的需要有關的任務體制，與意識形態、國體政體和經濟體制并無必然聯系。從國際科技發展歷史進程來看，“舉國體制”的管汽車零件貿易商理框架同樣廣泛存在于發達國家的重大科技項目的攻關過程之中。除了符合“舉國體制”的一般特征之外，本文進一步發現，日本式“舉國體制”在具體實施方式中，體現自身特點，給我們帶來一些啟示。
在政府與市場關系方面，日本半導體技術攻關“舉國體制”以企業為研發主體，產業化目標明確，本質是實施產業技術政策。半導體技術具汽車零件報價有較強的市場驅動性特征，在明確的產業化目標下，終端企業具有較強積極性和主動性。在技術攻關過程中，企業研發主體地位突出，日本學者將其稱為“大企業本位”研究開發體制。這種對政府與市場關系的定位，與2022年9月我國中央全面深化改革委員會第二十七次會議所提出的“要推動有效市場和有為政府更好結合，強化企業技術創新主體地位，加快轉變政府科技VW零件管理職能，營造良好創新生態，激發創新主體活力”的要求具有高度一致性。這也天然決定這種攻關模式不是用來實施純科學或側重自由探賓利零件索的基礎研究活動，而實施以技術帶動產業發展的產業技術政策，貼近市場需求，以實現技術的產品化和產業化為最終目標，企業積極性和自主性高，充分考慮研發活動的經濟效益。這種將技術政策融入到產業政策尤其是產業構造政策中的做法，也逐漸形成了日本具有特色的“產業技術政策”，成為政府推動科技與產業、經濟融合的重要政策手段。
在組織管理層面，日本國立科研機構發揮重要的組織和管理作用，源于其長久以來與產業界的密切合作。如上所述，日本國立科研機構與產業界的關系自二戰時的科技總動員時期就建立起來。日本通信省電氣通信研究所模仿美國貝爾實驗室，建立與產業直接對接的研發體制，并在二戰后不久，與日本的通信設備制造企業（日本電氣株式會社、株式會社日立制作所、富士通株式會社、沖電氣株式會社等）共同研制出4號電話機。日本通信省電氣通信研究所還與上述企業簽訂《共同研發協定》，成立“電子交換研究會”，定期開展技術交流會議，共同研發并制造出變參數元件計算機。作為國家公共研發機構，國立科研機構對產業界的開放性可見一斑，這也是國立科研機構能夠發揮組織效力和管理威信的重要前提和基礎。對于“新型舉國體制”的組織管理，我國中央全面深化改革委員會第二十七次會議提出“加快轉變政府科技管理職能”，如何轉變值得深入研究。日本的項目實施經驗顯示，鑒于政府行政部門在技術研發專業程度上存在不足，而依托與政府具有密切聯系的國立科研機構承擔具體的協調組織、項目遴選、項目評估等輔助管理職能，是一種有效的組織管理模式。
日本半導體技術依托“舉國體制”模式取得成功，根源于在基礎研究領域的長久積累，應客觀評價“舉國體制”的作用效果。不可否認“舉國體制”模式對日本半導體技術攻關起到了重要作用，海內外對此評價頗高。但需要注意的是，日本半導體技術的崛起絕不僅僅是依靠短短幾年集中動員的“舉國體制”模式。日本科技史學家也強調，早在二戰之前，日本就有不少研究組織和科研人員從事半導體研究，1948年以后，日本文部省、通產省部署了大批半導體研究項目，資助大學開展科學實驗或者企業開展工業化試做。1950年中期，日本大學和國立科研機構已經在試做替代真空管的參變管和晶體管式計算機。據統計，1948—1956年8年間，日本部署了38項試驗研究項目，資助金額超6 000萬日元。這類項目的試驗探索性較強，屬于個別研究，不屬于采用共同研究的“舉國體制”模式，但卻為日本半導體技術在“舉國體制”模式下實現技術產業化打下了堅實基礎。因此，我們決不能對日本“舉國體制”甚至所有“舉國體制”模式做過高評價，不可將“舉國體制”視為需求技術突破的唯一解決路徑。日本半導體技術取得成功的背后，更是其長達數10年持續積累，借助“舉國體制”模式最終實現厚積薄發、成功突破的結果。
綜上所述，日本半導體技術持續至今的國際地位，得益于政府、企業、國立科研機構、大學之間的協調合作、有序推進，這種日本“舉國體制”的作用功不可沒。這種方式是處于發展和趕超中的國家對抗發達國家，培養使之處于同一起跑線的有效方法。從實施效果來看，其通過集中國家經費和各企業研發費，國立科研機構、大學與企業密切配合，為提升企業研發實力和生產力發揮了重要作用，為日本半導體技術實現繁榮奠定了基礎。這種“舉國體制”模式有助于實現技術由“原理到原型—原型到產品—產品到規模市場”的三階段跨越。對比我國當下，雖然“舉國體制”的重要性被一再提及，但是，從現實來看，當前我國仍然面臨“舉國不舉”問題，凸顯科技“舉國體制”需要匹配科學、有效的管理方法的重要性。從日本半導體技術攻關的實踐經驗來看，日本式“舉國體制”中的一些做法，對于解決我國當下存在的問題，具有一定的參考借鑒價值。
（作者：李慧敏、穆榮平，中國科學院科技戰略咨詢研究院中國科學院大學公共政策與管理學院；郝躍，西安電子科技大學；《中國科學院院刊》供稿）
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